Gestión Social para el Desarrollo Local: El Caso Minero

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1. Introducción

El desarrollo en general ha dejado de ser un tema estrictamente económico y basado en la producción y la generación de ingresos, para convertirse en uno de carácter integral, socio-económico-ambiental con énfasis en la persona. El desarrollo es actualmente entendido como un desarrollo humano.

En este nuevo entendimiento del desarrollo es claro que los objetivos han cambiado, pero también las estrategias para lograrlo y con ellas el rol de los actores involucrados. Los esfuerzos aislados dejan de tener lugar y cobra fuerza el esfuerzo colectivo, coordinado y participativo. En lo que sigue nos centraremos en el caso de la industria minera, no obstante lo cual el análisis puede ser generalizado para cualquier esfuerzo de desarrollo local.

2. ¿Minería y Desarrollo?

Existen dos tendencias sobre las que se basa la discusión acerca del énfasis o la importancia que tiene la industria minera en el contexto del desarrollo: la primera, mayoritaria y casi única hasta hace pocos años era la que incidía en las divisas que genera la industria y en los impuestos. Este enfoque muy economicista nos dice por tanto que hay que darle mucha atención y facilidades a las exportaciones del sector y a la producción, lo que se traduce a su vez en un énfasis en el modelo primario exportador y una búsqueda permanente de inversión minera para mantener la rueda en movimiento. El segundo enfoque postula la importancia de la minería a partir de los beneficios directos que reciben las poblaciones asentadas en su área de influencia.

Bajo el primer enfoque, es correcto decir que la minería genera divisas e impuestos de manera importante para el país, lo cual ha servido para mejorar nuestras cuentas nacionales o cifras macro (a su vez útiles para generar ahorro e inversión), pero podría argumentarse también que poco ha hecho por los temas micro. En este caso, los beneficios de la minería en las poblaciones donde se asientan los proyectos mineros no dependen de las propias empresas, sino más bien de la voluntad del Estado (o sus tecnócratas) de asignar algunos recursos de los impuestos a dichas zonas, los cuales llegan y/o se ejecutan tarde, mal o nunca, reproduciéndose así una situación de pobreza y exclusión social cada vez más apremiante. Sumado a ello, la focalización estatal (en gabinete) no resulta siendo un buen método de asignación de recursos, como para este caso concreto tampoco lo ha sido el mercado.

El segundo enfoque o tendencia de cómo mirar, valorar y medir la importancia y necesidad de la presencia de la industria minera pasa justamente por observar los beneficios que la población local recibe, y no solo de lo que el Estado pueda eventualmente dar, sino también y especialmente de lo que se recibe de manera directa de las propias empresas, y de cómo ello se traduce en una mejora de las condiciones de vida de la población y en el desarrollo económico y social de dichas zonas.

Y sobre esto último hay varios puntos de vista o prácticas asociadas. Lo usual ha sido la filantropía o donación, la que si bien trae un beneficio, monetario o no, a las comunidades (o a sus líderes), tiene como factor en contra el hecho de que no existe compromiso alguno de las partes (donante y receptor) de que ello traerá o deba apuntar a mejorar las condiciones de vida de la población y menos tiene vinculación alguna con el desarrollo local sostenible.

Además de lo anterior, está el hecho que los montos recibidos por filantropía (en aquellas comunidades que tenían la suerte de recibirla) no guardaban relación alguna con la cantidad de recursos extraídos, con las ventas de los mismos, ni con las utilidades generadas por las empresas, sino que son montos que dependen únicamente de la necesidad de paliar algún problema o discrepancia con la comunidad, generalmente post conflicto, o algún beneficio económico vía reducción de impuestos, etc, pero en ningún caso relacionado con el nivel o escala de la actividad extractiva misma.

Debe reconocerse que actualmente las empresas de la Gran Minería buscan superar sus iniciales esquemas filantrópicos hacia unos de mayor efectividad, y vienen dando a paso lento un viraje hacia la Responsabilidad Social Empresarial (RSE), entendida como una manera de compartir los beneficios de la actividad con la población con quien se convive y convivirá por décadas, dado el supuesto de que comunidad y empresa son socios estratégicos y tienen objetivos comunes, a lo que añadiría “y responsabilidades que compartir”.

A diferencia de la filantropía, en la RSE hay una coordinación directa con las comunidades para conocer sus necesidades y hay de parte de las empresas toda una nueva manera de relacionarse con la población e incluso (en las versiones más avanzadas y amplias de RSE) toda una nueva política hacia adentro de la propia empresa. Por ahora esto último es todavía más un discurso que algo tangible.

¿Es suficiente el esfuerzo de las empresas mineras en el campo social?, definitivamente no, sino basta observar los constantes conflictos sociales que enfrentan. Muchos de los cuales se podrían prevenir de haberse actuado correctamente en este tema, lo cual requiere tanto el brindar los productos adecuados y justos a la población como el cumplimiento adecuado y oportuno de los compromisos pactados , lo que a su vez necesita de un ordenamiento o planificación. No toca aquí revisar en detalle lo que implica la RSE, basta decir que ello apunta o debe apuntar a trabajar de manera coordinada con las comunidades y que el objetivo debe ser el desarrollo sostenible.

3. El Estado y el Desarrollo Local

Y si las empresas (o algunas de ellas) avanzan en lo social hacia enfoques de trabajo más vinculantes con el desarrollo local ¿qué viene pasando desde el Estado?. Lo tradicional ha sido (incluso hoy en día se sigue dando) que el Estado entienda que trabaja por el desarrollo local de dos maneras, una transfiriendo recursos a los gobiernos locales y regionales y la otra a través de las políticas sociales.

Sobre las transferencias a los gobiernos locales y regionales, el compromiso del gobierno central ha sido y es simplemente hacerles llegar los montos que la ley establece a quienes les corresponda, pero no hay un trabajo que busque asegurar -o al menos orientar- que ese dinero se utilice de manera adecuada o que cumpla los objetivos para los cuales se destinaron.
Las transferencias son en buena cuenta una especie de filantropía estatal, “te doy el dinero y tú ve en qué y cómo lo usas”, lo cual es una práctica equivocada cuando se sabe bien que ni los gobiernos locales ni regionales están en la capacidad técnica ni logística de poder utilizar ni aprovechar dichos recursos, comprobado por su bajísima capacidad de gasto (de alrededor del 30%) y menos aún hablar de la calidad del gasto, ligadas ambas a la estructural carencia de recursos humanos con la capacitación requerida.

Esfuerzos aislados como el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) apuntan a una mejor calidad de gasto pero aportan muy poco en lo que a ejecución e impacto social se refiere . Como contraparte debemos decir que ha habido un avance estatal en cuanto a la búsqueda de mejorar las relaciones entre empresas y comunidades como ajustar la distribución del canon, promover la Responsabilidad Social, normar las Relaciones Comunitarias y la Participación Ciudadana, e incluso podemos mencionar (a pesar de sus múltiples problemas) a la creación de Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo conocido como Aporte Voluntario u Óbolo minero , creado a partir del boom minero y pensado para esa coyuntura de precios extraordinariamente altos, lo cual no es siempre el caso.

Con respecto al rol del Estado mediante la política social, debemos decir en primer lugar que la política social en el Perú sigue teniendo el diseño y estructura de hace dos décadas, es decir de carácter asistencialista, cortoplacista y cuyo único objetivo es paliar o compensar en la población más pobre los efectos negativos que los ajustes estructurales primero y la política económica liberal después traían (o traen). Pero además de ello, que ya es de por sí un problema y un gran tema a mejorar, está el hecho que quienes desde el Estado diseñan estas políticas o programas sociales tienen muy poca vinculación con las poblaciones a quienes buscan beneficiar, y cuyos ejecutores locales que tienen mayor vinculación con los beneficiarios carecen mayormente, como ya se dijo, de las competencias necesarias.

La experiencia demuestra que los programas sociales más efectivos y de mayor impacto son aquellos denominados complementarios (intersectoriales) y que parten de un enfoque de demanda “Demand Driven”. Aquellos programas sociales diseñados en gabinete (propuesta, objetivos y población beneficiaria) no tienen o no debieran tener más lugar en la actualidad, aun cuando se gasten cuantiosas sumas de dinero en la modelización y focalización.

Hoy desde el diagnóstico, pasando por la formulación, monitoreo y evaluación de programas y proyectos sociales, se debe trabajar en procesos participativos, y en este sentido las ONG han avanzado mucho más que el lento Estado, aunque el problema de estas instituciones es su actuación individual y poco articulada, peleando cada una de ellas por un pedazo de la torta de la cooperación internacional o cualquier otro tipo de fondo existente, subidas casi siempre en la ola o moda de las fuentes externas de cooperación quienes les marcan la agenda.

4. Desarrollo Local: Trabajo conjunto

Hay quienes dicen que si el Estado cumpliera medianamente bien el rol para el que fue creado no se estaría hablando de Responsabilidad Social empresarial o más concretamente del rol del sector privado en el desarrollo. Consideramos que esta afirmación no es correcta y que por más islas de excelencia que hubiera lo que se necesita es un trabajo conjunto. No es necesario además decir que dicha afirmación esconde el mensaje de “si la población donde hay actividad minera no fuera pobre no habrían demandas sociales que cubrir desde el sector privado”, y de ahí la frase “No somos el Estado” se sustenta pero no apunta hacia la dirección correcta.

Volviendo al tema del trabajo conjunto, desde nuestro punto de vista la RSE y Las políticas sociales son patas de una mesa que tiene 3, ambas son necesarias pero no suficientes si queremos mantenerla en pie. Las lecciones del pasado -antiguo y reciente- son nuestro mayor respaldo para afirmar que lo que el Desarrollo local requiere es partir de las demandas locales para arribar a propuestas técnicamente viables, dentro de un proceso participativo con presencia activa del Estado, la empresa privada y las comunidades y actores locales involucrados (tercera pata de la mesa). Y como se dijo anteriormente, a través de un proceso de planificación .

Se trata sin duda de un enfoque más complejo considerando que lo usual y la costumbre es trabajar cada quien por su cuenta. El solo hecho que exista articulación horizontal y vertical en el Estado es un logro cuando se consigue y si a ello se le suma que el Estado en sus diversos niveles debe actuar como un grupo sólido conjuntamente con la empresa minera y la comunidad la situación se torna más compleja. No obstante, todo indica que es el camino a seguir, y ya hay experiencias que evidencian esta propuesta como válida.

Esta aproximación al desarrollo local tiene ciertas características que se convierten en condiciones necesarias para su funcionamiento:

• Debe ser un proceso participativo en todas sus fases, en donde la transparencia y rendición de cuentas sea práctica permanente.
• Debe involucrar a las autoridades locales y comunales o sus representantes debidamente elegidos por la población beneficiaria para determinadas funciones.
• Debe incorporar los principios de cogestión y corresponsabilidad. Se trata de que los programas o proyectos a ejecutar sean asumidos por los beneficiarios como suyos y asuman en consecuencia roles y responsabilidades, el activo y el pasivo, pasando de ser objetos de estudio a sujetos de cambio y transformación social. Ello implica dejar en el pasado los proyectos impuestos desde afuera y que poco o ningún impacto dejan en la zona y la población.
• Debe realizarse dentro de un proceso de planificación concertada, contando para ello con un Plan de Desarrollo local sobre el cual se trabajará.
• Debe ser un proceso dinámico de mejoras y ajustes permanentes.
• Debe realizarse de manera conjunta y coordinada.

5. Gestión Social para el Desarrollo Local

¿Cómo se instrumentaliza el enfoque de Desarrollo Local a partir del Enfoque de trabajo conjunto entre el Estado-Empresa minera-Comunidad? .
5.1 Asumiendo la inexistencia de algún instrumento de planificación que tenga la comunidad o comunidades, se debería iniciar por la elaboración de un Plan de Desarrollo Comunal, que determine claramente los objetivos de corto, mediano y largo plazo de la comunidad (o en su defecto actualizar el existente o ajustarlo) .
5.2 Lo anterior parte de un Diagnóstico participativo de la zona, y un pre-diagnóstico que incorpora entrevistas a actores clave. Con los objetivos ya establecidos se pasa a conocer las demandas y necesidades de la población. La ventaja de hacerlo así es que los planteamientos o demandas obedecerán a un norte establecido y no a cualquier otro tipo de deseos o aspiraciones de tipo personal o colectivo pero que tienen otro tipo de connotaciones no vinculadas al desarrollo. Dicho diagnóstico debe ser implementado por un equipo conformado por la empresa con participación del Estado a través de sus autoridades locales y regionales (para incorporar a los sectores) y representantes de los propios beneficiarios, ello debe realizarse de manera abierta y pública en asamblea.
5.3 El paso siguiente es un trabajo en gabinete para determinar las alternativas factibles y viables del Plan, y devolver dicha información a la población para su validación en una presentación de resultados.
5.4 Finalmente se debe decidir por dónde empezar, la implementación de los proyectos/programas estará en función del presupuesto con que se cuente y la jerarquización que la propia población beneficiaria haya realizado.
5.5 Definidos los proyectos o programas y los lineamientos para su ejecución se conforman los comités de monitoreo social, instancia tripartita encargada de revisar los avances, proponer mejoras e informar a la comunidad.

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6 comentarios en “Gestión Social para el Desarrollo Local: El Caso Minero

    Gestión Social para el Desarrollo Local: El Caso Minero « escribió:
    octubre 27, 2009 en 7:15 am

    [...] Siga leyendo este artículo aquí. [...]

    Rolando Cárdenas P. escribió:
    febrero 3, 2010 en 4:45 pm

    Estimado Carlos:

    Sumamente interesante tu articulo y veo que recoge mucho de la estrategia que alguna vez conversamos, para una actuación conjunta multisectorial, he leido los comentarios anteriores y reconozco a muchos de los que opinan aun manteniendo ese sesgo o valla entre lo que necesitan las comunidades y lo que realmente les corresponde, sin embargo el aspecto social en el Pais tiene muchas aristas que no solo se centran en las empresas privadas sino que tambien tiene su punto de partida en la accion del estado, si el estado ni siquiera tiene una estrategia de integración en las comunidades mas alejadas del Perú en donde ni siquiera se habla el mismo idioma, imaginate las empresas privadas que tienen ansias de explotación de recursos naturales, para ellos la estrategia se basa en cuanto pueden darle a los indios (Licor, dinero a los dirigentes y otras dadivas) y no la generación siquiera de proyectos de desarrollo en base a la vocación natural de estas zonas, explicando que si toman esos recursos cual sera el impacto ambiental en dichas zonas y ademas haciendo lo que hace cualquier persona educada pidiendo permiso para entrar a la casa de una manera correcta y transparente.
    Y no solo eso sino siendo un actor mas del desarrollo de esa zona incorporando al estado y con ello hablo de los distintos niveles de estado primero el Gobierno Local, Luego el Regional y finalmente el Nacional.
    Saludo y aplaudo tu iniciativa y espero que aquellos que hoy tienen la responsabilidad de manejar las areas de RRCC de las empresas no cometan errores por omision, presten orejas al que tiene la experiencia de campo al cual me incluyo.

    cdfa respondido:
    febrero 9, 2010 en 5:32 pm

    Rolando, sigamos avanzando probablemente contra la corriente pero creo que bien vale la pena insistir. A estas alturas del partido y habiendo pasado por el Estado, sociedad civil y sector privado tenemos bien claro la ruta a seguir y lo que cada uno de estos importante sectores debería promover. Pero como bien sabes el Estado es paquidérmico con una burocracia que se defiende ante cualquier intento de cambio, las empresas privadas en su mayoría siguen con una mentalidad y prácticas coloniales, y la sociedad civil requiere de mayor organización e información para que no sea fácilmente manipulada.

    christian escribió:
    junio 30, 2011 en 7:02 pm

    me parece interesante lo que mencionas ya que pienso lo mismo, pero en lo que respecta a desarrollo local nunca va ser posible si es que no existan normatividades que contemplen estos puntos como ley dentro del estado, para que asi las empresas sientan la obligación de desarrollarlas en la parte que les corresponda.

      cdfa respondido:
      julio 1, 2011 en 10:47 am

      Es cierto que se requieren ajustes en la normatividad, pero muchas veces el tema pasa por el cumplimiento de la ley más que por inexistencia de ella. Saludos!!!

    Cesar Acosta escribió:
    noviembre 19, 2011 en 9:31 am

    Interesante el articulo publicado y los comentarios adjuntos. Me gustaría saber si me pueden proporcionar un modelo de Plan de Gestión Social para una empresa minera aplicado a una comunidad específica. Me pueden escribir a cesaracostaconsultor@gmail.com
    Saludos

    Cesar Acosta

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